从公屋到居屋，公共住房体系在香港为何如此重要？

香港大埔火灾事故的发生地宏福苑，是一座1983年落成的高层住宅小区，属于香港“居者有其屋”（简称“居屋”）计划的楼盘，属经济性产权住房，是香港公共住宅体系中的一个类别。

从宏福苑的情况可以透视香港住房的基本状况：这座高密度城市经过一百多年的发展，正面临居民老龄化、年轻人住房压力大等挑战。而回顾香港住房发展的历史，平衡居民生活需求和城市房地产发展的需要，是香港居住政策的核心议题。

从香港故宫文化博物馆的一处观景台远眺新华社图

香港住房主要分类

宏福苑含8栋31层的住宅，共1984户住房，每户实用面积为44~44.9平方米，当年的首发价在11.6万~15.91万港元之间。宏福苑位于香港新界大埔，属新城开发整体建设的一部分，也是一个典型的“居屋”社区。据2021年人口普查数据，宏福苑常住人口4643人，其中65岁以上的占到36.6%。

中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系副系主任于洋教授告诉第一财经，从宏福苑的情况，可以观察香港住房体系的整体情况。于洋曾全面研究香港房地产发展与政策的关系，访谈过多位业内重要人士。他认为，从城市规划、土地制度到住房，香港是中国内地城市的一个样板。很大程度上，内地城市的住宅开发借鉴了香港的经验。

按照产权安排和供给主体，香港的住房可分为两大类。

公共住宅类包括“公屋”和“居屋”，由香港房屋委员会、香港房屋协会提供。“公屋”全称“公共屋邨”，是用于出租的公租房体系，申请人需满足一定条件并排队等待，“公屋”的租金低于市场水平，套户面积较小，楼也越盖越高。

与宏福苑相同类别的“居屋”，为1978年开始实施的“居屋”计划房屋，以政府提供补贴为前提，出售给收入不足以购买商品住宅、不符合资格或不愿意入住“公屋”的住户。

私人住宅类包括几个主要类别，也反映了香港城市发展的复杂性，超过55%的香港人居住在各类私人住宅当中。完全市场化的私人住宅“私人屋苑”，是香港房地产业的主体，为房地产企业开发建设，多占据良好地段和景观，拥有完善的配套设施，价格也非常高，居民为精英阶层。

城市中心区域的旧楼“唐楼”“洋楼”是私人开发建设的，历史时期和设施条件有所区别。《权力的生成：香港市区重建的民族志》一书介绍，唐楼的建设时间为1900~1979年，过去只有华人居住，故称“唐楼”，也因底层有商铺，俗称“骑楼”。唐楼曾是香港住宅的主体，最高时占到八成，也曾是供新移民居住的主要住宅，后在城市更新中大部拆除。现在的唐楼很多是文物保护建筑。“洋楼”建设时间更晚，多为配备电梯的门禁式高层住宅。

“村屋”和“丁屋”也是私人住宅的一个大类，是指香港新界农村宅基地上的村民房屋，包括男性原居民依据“丁权”自建的房屋，以及历史村落中的传统民居。

于洋曾统计全球超大城市房价，进行横向比较。香港市场化住房的租金和售价上涨都非常快，可以说是全世界房价最高的城市之一。香港人的住房压力高于纽约、伦敦，住房问题近年日益突出，尤其是年轻人的需求强烈。

从住房透视香港的发展

公共住宅为何成为香港住房体系中重要的一环？回顾香港的历史，于洋认为，公共住宅体系建立的根源是回应人口增长带来的社会压力。

早至解放战争时期，内地居民就开始迁至香港。二战结束时，香港受战火影响，人口下降到60多万，到上世纪50年代中期已达到230万人。

外来移民临时聚居的新界木屋区，上世纪50年代火灾频发，几次大规模的火灾成为香港住房发展的重要因素。1951年11月20日，九龙东头村木屋区起火，蔓延到整片居住区，形成大规模火灾，超过1.5万人失去家园。1953年12月25日，九龙白田村木屋区起火，烧毁超过2500间木屋，5.8万人失去住所。

火灾受灾居民的应急安置，成为香港公共住房发展的起点。1954年2月，香港政府在石硖尾火灾废墟上兴建了大批两层平房，作为灾民安置房。10月，由联合国参与援建的8栋7层高的第一代公屋落成，每栋可供2000人居住。更多供受灾居民紧急居住的公屋陆续建成，后来经过不断重建，越建越高。石硖尾仍保留了41号楼“美荷楼”，被纳入活化历史建筑伙伴计划，外观基本保持下来，内部经过改造，2013年开放为YHA美荷楼青年旅舍。

成体系的公共住房制度，则要到港督麦理浩（1971~1982年）任期，才正式创建。于洋提到，此前历任港督并不太关注底层社会的居住生活状况，麦理浩重视社会福利，为香港居民做了不少福利方面的工作。他还在1973年启动“十年建屋计划”，并在任内推动建设新市镇和地铁。

内地在改革开放后借鉴香港，形成了城市土地开发与房地产业的基本秩序。内地的住宅类型与香港住宅类型基本相似。于洋提到，内地改革开放以后建立土地批租制度，是学习香港的经验。深圳作为改革开放的窗口，学习的目标就是香港。深圳第一次土地拍卖，香港土地测量行参与了工作。其中，第三任香港特首梁振英当时作为土地测量师，深度参与了这项工作。他还曾接待内地派出的多批政府学习考察团，将土地拍卖制度介绍给内地城市。

港英时期，香港实行英王名下的土地公有制，所有土地由政府控制。房地产是香港的支柱产业，政府为了提高地价，获得更多的土地收益，严格控制土地供给。市场价格如果降低，就会减少土地供给。于洋分析，香港回归后继承了原有的土地制度，土地转为国家所有、特区政府代为管理，土地管理策略也延续下来。香港居住密度高，住宅需求量大，但土地并没有那么稀缺，填海造地项目也不少。因此，看待香港住宅问题，需要理解香港政府的房地产发展思路。

长期来看，如何缓解年轻人的居住生活压力、平衡公共住房发展和房地产市场开发之间的关系，仍是香港需要重视的。香港年轻人排队等公屋的周期很长，10~20年才能等到房子的情况很常见，买商品房对年轻人来说则太贵。

第一任香港特首董建华曾提出，每年向市场供应85000套公共住房的计划，但未能长期实施。李家超任特首后推进深港一体化，在深圳河沿线进行了一些新城开发项目。

年轻人在临近深圳的社区居住，有利于在深圳发展就业、消费和创业。于洋认为，这样的开发举措一定程度上帮助缓解香港的住房难，也预示着在内地置业、深港之间通勤工作等新趋势，值得长期关注。

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